粤港澳大湾区发展报告(2019—2020)区域经济合作研究报告广东珠海横琴香港澳门发展趋势及政策建议 广东人民出版社

“特别要做好珠澳合作开发横琴这篇文章”

——粤港澳大湾区制度创新与珠澳合作开发横琴

摘 要：横琴新区作为粤澳合作的重要载体，其设立的“初心”就是服务澳门经济适度多元发展，确保澳门经济社会的长期繁荣稳定。十年来，横琴开发建设不断获得从中央到地方强有力的政策支持，形成了国家级新区、自由贸易区和粤港澳大湾区叠加的政策优势，通过土地合作灵活多样、产业合作务实稳健及合作制度不断创新，在城市建设、经济发展、服务澳门等方面取得了显著成就。由于各种原因，横琴开发仍然存在制度衔接、产业合作、社会服务等方面的问题与瓶颈。在新的时期，粤澳在“一国两制”新实践和粤港澳大湾区建设背景下，通过强化制度创新，尤其是将澳门自由港制度延伸至横琴，在关键领域引入澳门法律和管理制度，以共建共享方式建设“琴澳制度创新示范区”，可实现琴澳两地融合式发展，促进澳门融入国家发展大局，为粤港澳大湾区制度创新和“一国两制”新实践创造新的路径与案例。

关键词：粤港澳大湾区 澳门 横琴 琴澳合作 琴澳制度创新示范区

      通过开发横琴，实现澳门与横琴的合作发展是“一国两制”伟大实践的重要举措，是珠澳合作、粤澳合作的主要立足点，无论对澳门和横琴自身以及 对珠海、广东乃至“一国两制”大业均具极其重要的历史和现实意义。中央政府、澳门特区政府、广东省政府、珠海市政府以及横琴新区管委会对于澳门与横琴的合作发展给予了高度的重视和大力的支持，两地工商及社会各界积极参与。自2009年横琴开发以来，澳门与横琴的合作发展迈出了坚实的步伐，取得了可喜的成绩，开创了全新的局面。

      习近平主席高度重视横琴的开发建设，多次对横琴开发做出重要指示，反复强调横琴开发的重要性。2019年12月20日，在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上，习近平主席再次强调：“特别要做好珠澳合作开发横琴这篇文章，为澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力”。在新的时期，如何不忘初心，高质量做好“这篇文章”，是摆在澳门特别行政区、广东省政府、珠海市政府以及横琴新区政府面前的一道“考题”。澳门、珠海方面已经意识到，要做好“这篇文章”，关键是制度要创新，路径要调整。2020年1月2日，澳门特区新任行政长官贺一诚指出，“中央在利用横琴土地支持澳门产业多元发展上给出很大支持，未来我们还要解决制度上的问题。希望能为不同制度在湾区的融合作出新的尝试，建立好长远发展的基础，让澳门的产业多元有所突破”。b1月14日，珠海市委书记郭永航表示，建立新体制方面，“珠澳双方可以联合成立一个机构，由澳门方主导，在珠澳合作事务上共商共建共管共享。新环境方面，在横琴，打造趋同港澳的营商环境，延伸部分澳门自由港政策，实现真正的‘一线放开、二线管住’” 。

      回顾历史，珠海经济特区因开放而生，横琴新区因澳门而兴，特别是横琴新区自设立以来就肩负着服务澳门、践行“一国两制”、围绕“澳门所需”、竭尽“横琴所能”的明确使命。澳门亦因珠海和横琴的建设与发展而日益繁荣稳定，并力求通过与横琴的深入合作，推进产业适度多元发展，实现国家赋予的建设“一个中心、一个平台、一个基地”的战略目标。当前，粤港澳大湾区建设的进程、“一国两制”新实践的需要为横琴开发、琴澳合作提供了更为有利的条件和更加光明的前景。

一、横琴开发与琴澳合作决策的历程

      澳门地窄人稠，产业单一性显著。2019年，澳门全域土地面积32.90平方公里，人口67.96万人，每平方公里2.07万人，地区生产总值4346.70亿澳门元，每平方公里GDP高达132.12亿澳门元，a人口密度和产出密度均居世界城市的前列。在产业构成方面，博彩业一业独大，近十年来博彩及博彩中介业增加值约占澳门GDP的46%～63%，2018年占50.5%。拥挤的人口和高度聚焦的产业，在一定程度上制约着澳门的进一步发展，现实条件促使澳门需要在空间上获得新的扩展。

       澳门结合自身的需要，依据国家支持澳门融入国家发展大局的决策，适时提出加强与横琴的合作，携手拓展两地发展的新机遇。深化琴澳合作的提议首先在粤澳高层达成共识，进而获得中央的大力支持，开创了由合作城市政府主导、上层区域政府协调、中央政府决策的城市合作新机制和新模式，珠澳合作拉开了全新的发展大幕。这是“一国两制”伟大构想在城市合作领域的全新实践，是在一个主权国家、两种法律框架、两种经济体制下区域合作的制度创新，将进一步拓展粤澳合作的发展空间，并为国内其他地区的合作发展带来重要的示范作用，为区域合作协调发展，为“一国两制”大业提供了新的思路和新的路径。

       2005年12月6日在澳门召开的粤澳合作联席会议提出了备受瞩目的粤澳合作开发横琴岛议题，开发重点聚焦于经济合作。时任澳门特区行政长官何厚铧表示，澳门全面参与开发横琴岛，粤澳可以起到主导的作用。

       2009年对于横琴新区来说具有划时代的意义。1月8日，国家发改委公布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，首次将与港澳紧密合作的相关内容纳入规划，并明确提出规划建设珠海横琴新区，作为粤港澳合作区域。8月14日，国务院正式批准实施《横琴总体发展规划》，横琴成为继上海浦东新区和天津滨海新区之后，由中央政府批准成立的第三个国家级新区。12月16日，横琴新区正式挂牌成立，横琴成为国家第一个粤港澳紧密合作示范区。

       2011年3月6日，粤澳双方在北京签署《粤澳合作框架协议》，其中第二章专门论述“合作开发横琴”，确定粤澳共同参与横琴开发，横琴实施分线管理，24小时通关。该协议奠定了粤澳合作开发横琴以及横琴建设的基本格局。

       2011年7月14日，《国务院关于横琴开发有关政策的批复》下发，决定在横琴实行比经济特区更加特殊的优惠政策，加快横琴开发。包括实行“一线”放宽、“二线”管住、人货分离、分类管理的创新通关制度，国家给予横琴新区在与澳门的合作中最宽松、最优惠的政策，特别是“比特区更特”的优惠政策，至今在全国仍无其他地区能获得如此的特殊待遇。

      2015年4月8日，国务院发布《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》，分设广州南沙、深圳前海和珠海横琴三个片区。自贸区的设立，除一系列促进改革开放的自由贸易措施的实施外，横琴新区的基本功能和产业定位进一步完善和优化。

      2017年7月1日，国家发改委与粤港澳三地政府在香港共同签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，明确珠海横琴与深圳前海、广州南沙为粤港澳合作的重要平台。

      2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，将澳门与香港、广州、深圳一同确定为粤港澳大湾区的四大中心城市，作为区域发展的核心引擎；将横琴新区确定为粤港澳深度合作示范区，从产业合作扩展到民生合作。经过15年的多方商讨和努力实践，粤澳签订了多份协议，在国家主导规划下，最终横琴新区定型为粤港澳深度合作示范区，形成国家级新区、自由贸易区和粤港澳大湾区“三区”叠加优势。上述各项协议、规划所确定的横琴新区与澳门合作的目标、定位、产业发展以及赋予的优惠政策和措施，是一个不断调整优化的过程，并逐步完善和深入。

      随着粤港澳大湾区建设上升为国家战略，琴澳合作必然迈向新的高度。积极参与横琴新区的开发，是澳门融入粤港澳大湾区，融入国家发展大局的重要平台和关键切入点。琴澳合作具有极其重要的意义：一是推动“一国两制”伟大事业继续向前迈进，二是促进澳门经济适度多元发展和维护澳门长期繁荣稳定，三是通过琴澳融合重塑珠海发展新优势。

二、横琴开发与琴澳合作取得的显著成就

      2019年是澳门回归祖国20周年，也是横琴开发建设10周年。澳门和横琴两地在合作中发展，在发展中深入合作，体制机制不断创新，经济规模不断扩大，产业发展不断充实，社会事业不断完善，取得了举世瞩目的成就，“一国两制”优势得到了充分的体现。

       2019年，澳门地区生产总值4346.70亿澳门元，比2009年增长了1.54倍，年均增长9.75%；人均地区生产总值645438澳门元，比2009年增长了1.03倍，年均增长7.3%。a同期，横琴地区生产总值由2.85亿元人民币增加到2019年的461.13亿元人民币，10年增长了160.8倍，年均增长率高达66.3%。

（一）灵活多样的土地合作

      琴澳土地开发合作是两地合作的核心问题。在中央政府的支持下，琴澳在土地合作方面取得了突破性的进展，形成了三种各具特色的合作模式。

       1．租赁并管辖模式

       租赁珠海拱北海关到澳门关闸之间28000平方米地段，是澳门向内地租赁土地并实施管辖的早期方式。自2002年7月23日起，该地段由珠海市租赁给澳门特区政府管辖，由澳门特区政府行使司法管辖权和行政管理权。而影响最大、最具代表性的是澳门大学横琴新校区。2009年6月，全国人大常委会授权澳门特区政府以租赁形式取得横琴岛1.0926平方公里土地建设澳门大学横琴新校区，并在校区内依照澳门特别行政区法律实施管辖，开创了特别行政区较大规模租赁内地土地用以发展并且实施管辖的模式，一个崭新的“一国两制”区域合作“横琴模式”由此诞生。

      这种模式在新启用的横琴莲花口岸再次采用。2019年10月26日，全国人大常委会授权澳门对横琴新口岸的澳方口岸及相关延伸区依照澳门法律实施管理，而且是一次授权、分阶段实施，即因应横琴口岸改造扩建工程将分三期完成及投入使用的实际状况，全国人大常委会一次给予授权，具体实施的时间和区域由国务院决定。2020年3月18日，第一阶段66428平方米的横琴澳门口岸旅检区正式移交澳门。改扩建的横琴新口岸及其中的澳方口岸（由澳门租用并管 辖），是“一国两制”下琴澳合作基础设施建设和互联互通的标志性设施。

      2．共建产业园区

      2010年，粤澳双方签署《关于探讨粤澳双方共建中医药科技产业园的备忘录》，确定在横琴高新技术产业区内划出0.5平方公里共建中医药科技产业园，该园区的建设实行股份合作模式，由澳门特区政府成立“澳门投资发展股份有限公司”，与横琴新区“珠海大横琴投资有限公司”携手组建“粤澳中医药科技产业园开发有限公司”，横琴方面提供土地作价占49%，澳门方面出资占51%，共同负责园区的建设、经营、运作及管理。而承载澳门产业项目的粤澳合作产业园区共有五平方公里，采取澳门特区政府牵头，横琴新区配合，琴澳双方共同参与的方式进行招商。2013年确定的首批项目，至2019年底已签约28项，累计出让土地2.43平方公里。b余下2.57平方公里土地的招商项目，亦于2019年12月31日至2020年1月16日接受申请。

      3．拍卖土地使用权

      自2012年起，横琴通过招拍挂的方式向港澳企业拍卖土地使用权。该年底，澳门一批中小企业联合成立投资公司，投得横琴三万平方米商业用地。其后不断有澳门企业采取这种方式获得横琴的土地使用权。2019年12月25日，澳门恒星蓝海投资发展有限公司以接近2.88亿元人民币投得横琴2.2万多平方米商业用地，拟建高档酒店。c随着琴澳合作的深入，澳门企业以此方式获得的土地使用权将会越来越多。

      此外，琴澳合作共同建设的横琴“澳门新街坊”项目亦取得了新进展。2020年3月，澳门都市更新股份有限公司以总价约53.48亿人民币获得总面积194415.03平方米的项目用地。d这是一个针对澳门居民集养老、居住、教育、医疗等功能于一体的综合民生项目，参照澳门社区建设的相关标准和规范，由 澳门企业负责在横琴投资建设。