[正版]人地之间:中国增长模式下的城乡土地改革

看懂土地改革，

才能看清中国发展的真实逻辑。

*置身事内，扎根一线，理论与实践兼顾

陶然教授连续入选爱思唯尔中国高引用学者 “理论经济学”榜单。

在中央与地方政府户籍、土地、住房改革等领域发挥重要政策影响。

每策必有实地调研，既置身事内，也扎根一线。

*理清“土地财政”与中国模式的来龙去脉

“土地财政”到底如何产生？

地方官员晋升真的与经济发展挂钩吗？

分税制对中国经济的结构性影响有多大？

到底是否存在一个“中国模式”？

*摸清中国城乡土地制度改革的症结所在

征地拆迁为何引发群体性事件？

“小产权房”“以租代征”为何大量涌现？

房价为何越调控越高涨？

“土地金融”如何引发地方债务风险？

*提出切实可行的改革政策组合拳

顶层设计如何推动发展模式转型？

户籍改革到底要改什么？

如何实现人口的城市化？

农村集体土地如何实现渐进国有化？

扎根第一现场，紧贴一线实践！

芝加哥大学经济学博士

写给切实关心中国前途读者的答案之书。

《人地之间》是一本全面讲述中国过去四十年经济增长模式及未来发展问题解决策略的普及性著作。

在考察我国现有经济增长、工业化及城市化模式的历史背景、演变过程及其理论逻辑的基础上，《人地之间》分析了过去的经济增长模式对国民经济、社会发展和城乡土地利用的多方面影响，并*终给出合理、可行的城乡土地改革方向及具体的政策组合。

在城乡土地改革的每个细分领域，作者所提供的解决方案都是在既有政策框架基础上以逐步缓解现有矛盾为目标的适度调整。既不是推倒重来，也不是无关痛痒的修补，而是希望通过一系列“激励相容”的联动改革逐步推进。

陶然，现任香港中文大学（深圳）人文社科学院教授。2002年获芝加哥大学经济学博士；2003-2007年，在牛津大学中国研究中心做博士后研究。

他的研究专注于中国经济转型与发展的多个相关领域，包括转型与增长的政治经济学逻辑、城市化进程中的土地和户籍改革、官员社会政治网络与地方发展、地方治理及公共财政等。主持过两项国家自然科学基金重点项目，目前正在主持一项国家社科基金重大项目。

2020年和2021年，陶然教授连续入选全球性信息分析公司爱思唯尔（Elsevier）发布的中国高引用学者（Chinese Highly Cited Researchers）“理论经济学”领域类榜单，并在中央与地方政府户籍、土地、住房改革等领域发挥了重要的政策影响。

序　言　转型发展的“中国模式”之问

绪　论　中国城乡土地制度的整体挑战

一　矛盾与挑战

二　城乡土地制度改革的进展与局限

三　本书各章主要内容.

第一章 中国增长模式与“土地财政”的兴起

一　两个背景 .

二　两个流行的备择假说

三　驱动中国增长的结构性变化与机制

四　一个系统性分析框架.

五　中国增长模式

第二章“土地财政”下的策略性出让及多重扭曲

一　“土地财政”模式下的策略性出让

二　过度土地城市化与不完全人口城市化

三　房价泡沫化与地产调控难题

四　“土地金融”和地方债务风险.

第三章　征地改革和集体经营性建设用地入市

一　进展缓慢的征地制度改革

二　关于征地政策的争议

三　集体经营性建设用地入市及前景

四　集体经营性建设用地入市的解决方案

五　土地征收与公共利益

第四章　“涨价归公”、公平补偿和征地合法性

一　土地征收补偿标准和征地合法性

二　从“留用地安置”迈向“留用物业安置”

三　再论“涨价归公”：土地增值收益的形成和分配

四　中国的实践和改革方向

五　改革思路的一个小结

第五章　传统农区土地改革的局限和进路

一　从“两权分离”到“三权分置”

二　农地的确权和抵押困局

三　农村宅基地制度的困境与改革

四　传统农区土地制度改革的解决方案

第六章　耕地保护和土地指标交易

一　当前耕地保护制度

二　既有耕地保护制度的局限

三　“土地发展权”与“增减挂钩”政策

四　浙江模式

五　土地发展权转移和市场化交易的顶层设计

第七章　产业升级与城市存量低效用地再开发

一　工业用地 ：挑战、政策和探索

二　南海实践 ：“工改工” +“工改居”

三　基于一个模拟案例的一般化讨论

第八章　城市更新的困局和模式创新

一　反公地困局

二　珠三角“三旧改造”经验考察

三　模式创新 ：两个竞争加一个腾挪

四　一个可行性测算

结　语

致　谢

三　驱动中国增长的结构性变化与机制

如何理解20世纪90年代中期以来逐渐兴起的中国增长模式？为什么经过1994年和2002—2003年的两轮财政集权，地方政府“大干快上”工业开发区和新城区的激励反而逐步增强？如果不存在一个以地区生产总值增长率为主要依据并进行提拔的“地方主官考核体制”，地方政府发展的激励来自何方？哪些更根本的因素推动了过去25年中国经济的持续增长，还同时导致了地方财政收入比例的先降后升，并引发了“土地财政”“土地金融”的兴起？

对“分税制”效应的误读

1994年的分税制将地方政府的一般公共预算收入比例，从1993年的78迅速降低到1994年的44.3，特别是中央一举分享了制造业增值税的75，增值税一个税种就占当时所有税收收入的45。在这种情况下，为什么过去25年地方政府还会掀起一波又一波的工业开发区建设热潮？

这个浪潮首先从苏南地区启动，先逐步延伸到东部沿海的其他城市，2005年前后开始向中部地区扩散，2009年大规模宏观刺激后又进一步席卷广大西部地区。

实际上，建设工业开发区的成本相当高。首先，地方政府必须大规模征地，即使大部分城市的征地成本因政府强势而相对较低，但工业开发区的基础设施建设成本不仅很难降下来，而且还会随着日益激烈的招商引资竞争而不断上升。

过去20多年，各地工业开发区的基础设施建设标准不断加码，已经从早期的“三通一平”到“五通一平”，又到后来的“七通一平”乃至“十通一平”，各地工业用地的单位成本持续攀升。37

我们近年在各地的调研表明，只有少数城市的工业用地出让金，可以超过或勉强打平地方为提供这些土地所需支付的征地补偿成本和基础设施建设成本。很多经济基础较差或区位条件较弱的城市都在净亏损供地。

如果对于制造业缴纳的增值税，地方的分成很低，为什么地方政府的招商引资动力还这么强？一个常见的解释是，虽然分税制后地方财政分成的比例显著下降，但地方财政支出相对刚性。甚至 “分税制”后，省级政府向市、县下压的支出责任有所增加，地方政府只能大搞“土地财政”来补齐收支缺口。这可以被称为“财政压力论”。

但“财政压力论”存在逻辑上说不通的地方，即在其他条件不变的情况下，如果地方（制造业）税收分成比例显著下降，地方政府发展制造业的积极性应该下降才对。毕竟，地方政府大建工业开发区必须支付相当高的征地补偿成本和基础设施成本，甚至还要支付因低价征地、环境污染、劳工保护不足等导致的诸多社会维稳成本，而且这些成本还会随着更多区域加入竞争而不断上升。如果这些成本增加过快，甚至超过收益的增幅，就会有效地约束地方政府发展制造业的冲动。

当然，不能否认地方政府确实存在一定的财政支出刚性，但这种刚性不仅不是绝对的，更不是无条件的。例如，分税制后的相当一段时间内，一些地方政府在教育、医疗等公共服务领域大力推进所谓的市场化改革，但其本质是以市场化为名的甩包袱。即使地方政府不得不“保基本运转”，也未必一定要通过“大干快上”地兴建工业开发区来补充财源。如果建设工业开发区的成本很高且收益难以有效覆盖成本，地方官员完全可以选择不作为，或是少作为。

事实上，至少在2009年实施大规模的财政信贷刺激政策之前，一些区位条件较弱和经济基础较差地区的政府更倾向通过“跑部钱进”来获得转移支付，而没有积极性去大建工业开发区。但实际情况是，20世纪末和21世纪初，财政集权受损*大的沿海地方政府选择的是加入并强化招商引资的区域竞争，而在2009年之后，全国各地都开始超常规地建设工业开发区和新城区。这些显然都是必须在理论上给予有效解释的重大现象。