音像中国绿色货运制度与政策框架研究报告亚洲清洁空气中心 著译

1概览
1.1绿色货运
1.2中国货运行业概况
1.3中国绿色货运制度与政策框架分析
2货运管理机构设置与政策框架
2.1机构设置
2.2“十二五”总体政策与规划
.绿色货运项目
3政策：货车
3.1燃油经济、排放和燃料标准
3.2替代燃料
3.3燃油效率技术和管理策略
3.4车辆淘汰机制
3.5挑战与差距
4政策：货运运输减排策略
4.1城际货运物流
4.2城市货运物流
4.3挑战与差距
5政策：多式联运货运运输
5.1货运模式发展比较
5.2政策
5.3多式联运发展现状
5.4挑战与差距
6结论与建议
6.1结论
6.2对具体政策领域提出建议
6.3系统建议
附录A部分有关卡车技术的研究
附录B专家及利益相关者名录
附录C政策、法律、法规和标准列表
附录D缩略词表

亚洲清洁空气中心由亚洲开发银行、世界银行和美国靠前发展署于2001年共同创办，为亚洲空气质量管理的靠前机构，2007年开始，成为独立的非营利机构。中心在马尼拉、北京和德里设有办公室，网络遍布亚洲八个（中国、印度、印度尼西亚、尼泊尔、巴基斯坦、菲律宾、斯里兰卡以及越南），是联合国第二类伙伴关系机构，在亚洲乃至优选拥有250多个合作伙伴。

"随着市场和供应链全球化的不断深化，之间、各洲之间的货运往来愈发繁忙，货运行业已成为世界各国经济发展中至关重要的一环。因而，货运行业也给环境和社会带来巨大影响，包括燃料使用情况、二氧化碳排放、空气污染、安全、作业环境等方方面面;包括中国在内的许多货运行业效率低下，这将成为经济可持续发展的瓶颈。
    应对这些挑战需要发展“绿色货运”，在道路、铁路、水运和航空运输领域采取一系列的措施，旨在提高能源效率，降低对化石燃料的依赖，改善空气质量，并优选限度减少二氧化碳排放和缓解气候变化，同时维持竞争力和经济增长。
    本书旨在通过分析中国当前与绿色货运相关的部门机构设置和政策，识别出中国现有政策框架与国际上的成功经验与实践之间的差距，并基于此提出中国绿色货运的进一步发展的建议。研究方法包括：信息与资料搜集、专家访谈、主要利益相关者意见征询、中国近年来的绿色货运进展评估，并邀请了货运和物流领域的国际专家对内容进行审阅。本研究对道路货运给予更多关注，因为相较于铁路、水运、海运及航空等运输方式，道路运输效率更低，且燃油使用占比和污染排放量更高。
    本书着眼于以下三方面的内容：
    （1）中国铁路、公路、水运及航空四大货运模式相关的机构设置、总体政策和规划概览；
   （2）货车、货运物流、多式联运政策分析，政策及制度挑战，与国际经验相比存在的差距；
   （3）提出研究结论及促进中国绿色货运发展的短期和长期建议。
    一、主要研究结论
   结论一：亟须提升中国货运，特别是道路货运的效率，降低其对社会和环境产生的负面影响。
2008—2012年，中国货运量及周转量（FTK）分别增长了11.1%和9.4%，均高于GDP的增幅（9.3%）。虽然水运占货运周转量的比例（46.6%）高于道路运输（34.7%），但道路运输效率更为低下，影响也为显著。中国有3000余种的货车车型。2011年，货车数量已有约1100万辆，分属于约70万个道路货运企业和650万个体经营户，平均每个道路货运运营商仅有1.6辆货车，货车数量超过50辆的运营商仅占2.9%。2011年，在道路运输污染物排放总量中，货车的一氧化碳排放占比36.8%，碳氢化合物占比41.2%，氮氧化物占比59.8%，颗粒物占比76.3%。据报道，超过40%的货车在城际运输过程中存在空载问题，平均装卸时间长达72小时。
结论二：可在中国尝试的有效策略包括：提升卡车和船舶本身的技术与管理水平（改善），优化货运物流系统（避免），以及由单一道路运输转向多式联运、铁路、内河航道和交通运输模式（转变）。
   “改善”策略——通过技术和管理手段提高车辆和船舶的能源效率。与卡车相关的节能减排技术包括轮胎轮毂、空气动力学设备、减少怠速的技术、尾气排放控制技术、燃料与原油以及发动机和车辆技术等。对于海运和内河船舶，关键的策略包括使用低硫燃油、排放控制器件、为靠岸船舶提供岸电等。对于空运，主要改进方向为使用燃料替代煤油。
    （2）“避免”策略——主要通过物流优化来降低道路货物运输需求或缩短运输距离。为道路运输提供的物流解决方案包括使用铰接式卡车（甩挂运输），回程装载，匹配负载，搭建物流信息平台，货运公司之间联手协作以及建立货运集散中心等。类似的策略也可运用于的货运模式。城市及运输规划也可成为有效的“避免”策略。
    （3）“转变”策略——将货运模式转向能源效率更高并/或更加环保的运输模式，特指将道路货运模式转变为多式联运、铁路、内河航道和海运货物运输。
    结论三：现有规划和政策为机构和利益相关方关注绿色货运提供了明确任务和坚实的基础。
    相关度的总政策和规划是交通运输部的《交通运输“十二五”发展规划》、展和革员会的《“十二五”综合交通运输体系规划》，以及各运输模式的具体发展计划，道路、铁路和水路交通运输环境、能源、减排规划。对于城市货运，交通运输部及六个部委向地方出了《关于加强和改进城市配送管理工作的意见》。为重要的是，中国已经针对四大运输模式：道路、水路、航空和铁路运输设立了能源强度和二氧化碳排放强度的目标，在道路运输方面也提出了客运和货运的子目标。为实现上述目标，制定了一系列政策和计划（见表），其中一些已投入试点。
中国支持道路绿色货运发展和减排的政策和规划
卡车 (改善)货运物流 (避免)多式联运及运输模式转变(转变)？机动车燃油经济，排放标准和燃油标准
？燃料替代 (CNG, LPG, LNG)
？燃油效率和减排技术
？节能驾驶
？车辆淘汰机制(强制报废、黄标车淘汰)？甩挂运输
(使用铰接式卡车)
？物流信息平台
？改善城市配送？发展多式联运
？促进铁路－海运联运发展
？促进水运
    结论四：中国已经启动了一些和地方层面的绿色货运相关项目。
    中国已经在和地方层面启动了一些绿色货运项目。2008年，广州启动了一个小型的绿色卡车试点项目，随后的广东绿色货运示范项目(2011—2015年)主要包括卡车技术、甩挂运输和物流信息平台示范三大方面。层面来绿色货运行动(CGFI)作为项目于2012年4月发起，旨在提升燃油效率，减少道路运输的二氧化碳和空气污染物排放量。中国绿色货运行动项目的执行机构为：中国道路运输协会(CRTA)、交通运输部公路科学研究院(RIOH)以及亚洲清洁空气中心，由六个相关部门（交通运输部，、环保部、、和）组成的指导委员会和专家小组提供指导。行动涵盖三大部分内容，即上文所述的改善－避免－转变策略：绿色卡车技术(改善)以及绿色驾驶(改善)，绿色管理(避免/转变)，这些策略将通过制定标准、试点、示范和培训首先在道路运输企业中推广。
    结论五：必须克服当前政策和制度障碍，实现绿色货运目标。
    总体来看，机构设置涵盖多个部门，负责策略、规划和政策的制定。部门下属科学和研究机构为其政策制定提供研究支持，同时行业协会搭建和企业之间的桥梁。上述管理结构在省级和地方层面的机构设置中也有所体现。从2005年开始，13个部门和2个行业协会每年召开两次物流工作部际联席会议。
    卡车技术的应用、管理措施的执行、物流策略以及多式联运等交通模式的发展掣肘于诸多制度和政策方面的不足，一定程度上影响了我国实现节能目标、降低排放强度的能力。
    (1)主要的制度和政策挑战包括：
    ①绿色货运涉及多个相关管理部门的职责，各部门职责之间又存在相互，部门间以及下属机构间的协调极为不足；
    ②当局对货运的关注度不及对客运的关注度高；
    ③有时缺乏有效地推行政策的配套资金，特别是在基础设施建设方面；
    ④支持多式联运的政策是宏观层面的，缺乏法律约束力，且缺乏具体落地措施和实施时间表。
    (2)这些问题造成的影响。
    ①天然气供应相关的基建设施有限，不利于运输公司采用天然气作为替代燃料；
    ②全挂车、双拖车和汽车列车被禁止进入公路，因此推广工作受到限制；
    ③铰接式卡车牵引车及挂车类型的标准化对于甩挂运输的运用至关重要，但也不断推迟；
    ④城市化进程加快，城市货运也成为主要挑战；
    ⑤多式联运衔接设施的规划仍有差距，缺乏促进多式联运以及将道路运输转向运输模式发展的具体措施和时间表。
    (3)相似的挑战对各部门下属的研究机构造成的影响包括：
    ①缺乏各运输模式的基础数据，不同研究机构公布的数据之间存在出入；
    ②由于缺乏扎实的研究，就无法制定稳妥的政策，例如，交通运输部需要强有力的研究结果来明大型卡车在公路上不会引发道路安全问题，否则无法说服支持大型卡车在中国推广；
    ③不同研究机构进行的研究分享不畅，导致研究空白或重复工作的问题。
    结论六：国外有大量的实践可供中国借鉴，其制定政策与策略、弥补差距。
    本报告所述实践中与中国为相关的是：
    (1)欧洲柴油机尾气处理液(Adblue)供应和分销网络，用以满足欧四、欧五和欧六机动车污染物排放标准的执行要求，欧洲、美国和多个发达已经拥有相关网络。
    (2)美国环境保护局SmartWay项目的技术认体系，该体系涵盖大量卡车相关技术、详细具体的测试方推认技术的融资机制，并向通过技术认的企业授予众可的认标志。
    (3)英国的节能驾驶计划，包括培训、驾驶监测系统和激励计划。
    (4)由于成本过高，需考虑机动车强制报废措施的替代方案。例如西雅图港，车辆淘汰取决于排放测试，而非车辆使用年限。
    (5)将使用铰接卡车的甩挂运输与措施相结合，特别是负载匹配措施(“在线货运信息分享平台”)，从而减少空载的情况。
    (6)国外特别是欧洲商为城市货运设立货运集散中心的有关实践。
    (7)国外的小型货运公司如何通过结盟分享资源与优势，从而共同争取与管理金额更大、利润更高的货运合同。
    (8)国外如何进行车队燃油管理，尤其是有关线路规划的实践。
    (9)通过政策激励货运从道路运输转向模式，典型案例是欧洲采取卡车道路收费，铁路基建和互联网路，以及在城市货运中使用货运自行车等措施。
    二、主要建议
    1.政策建议的目的
    下列政策建议旨在应对现有政策和行动所面临的挑战：
    （1）燃油经济标准：加强交通运输部与之间的协调，促成燃油经济标准的政策一致。
    （2）机动车排放标准：环保部和交通运输部应调配更多资源，重视监督在用车辆标准的执行情况。
    （3）卡车技术：基于美国SmartWay的技术认体系，以及广东绿色货运示范项目的技术示范成果，中国绿色货运行动可以牵头编制节能减排的产品和技术目录，并制订严格的测试方法方案。
    （4）机动车报废制度：，发起有关报废卡车处置的政策研究，防止非法处置，同时与绿色货运行动比较每吨减排的成本，从而了解机动车报废计划的成本效益。第二，重新评估使用年限作为卡车报废的标准，考虑使用排放测试结果作为替代标准。
    （5）支持小型货运公司发展：建立小型货运公司的联盟，使其具备与大公司相当的市场竞争力，同时使用铰接式卡车参与甩挂运输的操作。
    （6）运输路线规划：对信息化运输路线规划软件进行试点应用，同时加强激励措施，协调承运人收货、送货，降低燃油消耗。
    （7）城市商品配送：①通过建立工作小组等方式强化城市物流管理相关方之间的协调；②豁免中国绿色货运行动认卡车的城区限行；③对由商、企业运作的货运集散中心进行可行评估，考量可以替代运作；④研究和评估欧洲及日本的城市货运物流在中国运用的适应，包括集货点网络架构。
    （8）发展多式联运：通过协调规划、土地审批和基础设施建设扩展铁路和内河航道网络。
    （9）英国和美国的经验显示，开放铁路市场管制增加了铁路货运的市场份额。新成立的中国铁路总公司可以探索提升铁路货运服务的方法，将铁路运输市场向民间企业开放，增加铁路货运市场份额。
    2.系统建议
    系统建议针对系统的制度和政策挑战，旨在实现绿色货运的长期可持续发展。这些建议围绕中国绿色货运发展的四大支柱展开：
    （1）部门协作：通过现有的中国绿色货运行动指导委员会促进和改善部门之间的协调，重点关注解决上述政策挑战，确定中国绿色货运的长期发展方向。
    （2）研究：成立绿色货运研究机构协调网络，联合相关部委下属研究单位(交通运输部科学研究院、交通运输部公路科学研究院、交通运输部规划研究院、交通运输部水运科学研究院、中国汽车技术研究中心、环境保护部机动车排污监控中心、综合运输研究所)，并采用轮席制度。建议该网络的工作重点为：①汇编现有研究；②收集四大运输模式的基础数据和统计；③从现有的试点和示范项目中分析经验教训；④确定深入研究的重点领域，协调各研究单位之间的工作；⑤针对现有及新的研究、数据和试点项目建立数据库。
    （3）企业参与绿色货运：行业协会应发挥更大的作用，向反映行业的诉求。相关行业协会包括中国道路运输协会、中国交通运输协会，由亚洲各国托运人、承运人和物流服务提供商（其中大部分企业在中国运营）组成的亚洲绿色货运组织(GFA)。
    （4）通过多种渠道学习国际经验，改善政策制定和实施：①中国绿色货运行动专家小组，包括绿色货运发展方面机构的国际专家；②亚洲绿色货运组织的企业实践；③每年可在中国绿色货运行动年度研讨会后举行一次学习、分享国际经验的专项研讨会。
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