正版新书]公共管理导论(第四版)(公共行政与公共管理经典译丛

第1章变革的时代1.1引言1.2行政与管理1.3公共部门改革1.4公共部门变革的动力1.5公共管理学1.6结论第2章政府的角色2.1引言2.2公共部门的必要性2.3政府工具2.4作为公共政策基础的市场失灵2.5政府干预的阶段2.6政府的规模2.7结论第3章传统的公共行政模式3.1引言3.2早期的行政3.319世纪的改革3.4韦伯的官僚制理论3.5威尔逊与政治控制3.6泰勒与公共行政3.7传统模式存在的问题3.8结论第4章新公共管理4.1引言4.2管理的内涵4.3管理方法的产生4.4管理的理论基础4.5新公共管理的问4.6公共部门改革4.7对管理主义的批判4.8结论第5章公共政策5.1引言5.2公共政策、行政与管理5.3政策分析5.4经济性公共政策5.5政治性公共政策5.6基于证据的政策5.7政策分析的局限5.8结论第6章治理6.1引言6.2治理的内涵6.3公司治理6.4新公共管理的治理6.5治理与网络6.6结论：治理的有效性第7章管制、外包和公共企业7.1引言7.2管制7.3签约外包7.4公共企业：作为生产者的政府7.5关于民营化的争论7.6结论第8章利害关系人和外部环境8.1引言8.2外部关注的必要性8.3传统模式下的外部关系8.4作为一种管理职能的外部关系8.5利益集团8.6超越政策社群8.7外部依赖过度的诱发问题8.8结论第9章责任9.1引言9.2责任的概念9.3私营部门的责任9.4公共部门的责任9.5传统模式下的责任9.6管理主义模式下的责任9.7公共部门改革中的责任问题9.8结论第10章战略管理10.1引言10.2战略10.3私营部门的战略10.4公共部门的战略10.5战略计划模式10.6战略管理10.7对公共部门战略的批判10.8结论第11章领导力和人事管理11.1引言11.2传统的人事管理模式11.3领导力11.4人力资源管理11.5人力资源管理改革的一些问题11.6结论第12章财政和绩效管理12.1引言12.2政府预算12.3传统的财政管理12.4财政管理改革12.5绩效管理12.6对财政和绩效管理的批判12.7会计改革的问题12.8结论第13章电子化政府13.1引言13.2技术和传统的行政模式13.3电子化政府的产生13.4电子化政府的发展阶段13.5技术变革对官僚制的影响13.6电子化政府和公共部门改革13.7电子化政府的问题13.8结论第14章发展中国家的公共管理14.1引言14.2发展中国家的传统模式14.3行政模式的问题14.4公共部门改革14.5管理主义模式的问题14.6结论第15章结论：公共管理典范15.1引言15.2公共管理的典范15.3作为一种典范的传统公共行政15.4作为一种典范的新公共管理15.5作为一种典范的公共管理15.6公共部门改革的问题15.7结论索引

欧文·E·休斯（Owen E. Hughes），国际知名的政治学家和公共行政学家，澳大利亚皇家墨尔本理工大学教授，主要研究领域为公共行政与公共管理、公共政策、澳大利亚政治等。在加入皇家墨尔本理工大学之前，休斯教授长期在澳大利亚莫纳什大学任教，曾担任该校管理系系主任，并被美国的科罗拉多大学、乔治城大学和我国的中国人民大学聘为客座教授。《公共管理导论》一书为其代表作，该书的出版确立了他在公共管理领域著名学者的地位。他还著有《澳大利亚政治》、《政府间关系与公共政策》等，都颇具影响。主要译者简介张成福，中国人民大学公共管理学院副院长，教授、博士生导师，中国人民大学政府管理与改革研究中心主任；兼任国务院学位委员会公共管理学科评议组成员、北京市政治学行政学学会副会长等职。主要研究领域为政府改革、公共治理、风险管理等。著有《公共管理学》、《公共危机管理：理论与实务》等著作多部，主编大型翻译丛书“公共行政与公共管理经典译丛”，该丛书已出版著作上百种。

《公共行政与公共管理经典译丛》总序在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力量。理论研究和实践经验表明，政府公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的作用。一个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理体系，论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都是不可缺少的。公共行政与公共管理作为一门学科，诞生于20世纪初发达的资本主义国家，现已有上百年的历史。在中国，公共行政与公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。公共行政和公共管理的教育也处在探索和发展阶段。因此，广大教师、学生、公务员急需贴近实践、具有实际操作性、能系统培养学生思考和解决实际问题能力的教材。我国公共行政与公共管理科学研究和教育的发展与繁荣，固然取决于多方面的努力，但一个重要的方面在于我们要以开放的态度，了解、研究、学习和借鉴国外发达国家研究和实践的成果；另一方面，我国正在进行大规模的政府行政改革，致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体制，这同样需要了解、学习和借鉴发达国家在公共行政与公共管理方面的经验和教训。因此论从我国公共行政与公共管理的教育发展和学科建设的需要，还是从我国政府改革的实践层面，全面系统地引进公共行政与公共管理经典著作都是时代赋予我们的职责。出于上述几方面的考虑，我们组织翻译出版了这套《公共行政与公共管理经典译丛》。为了较为全面、系统地反映当代公共行政与公共管理理论与实践的发展，本套丛书分为六个系列：（1）经典教材系列。引进这一系列图书的主要目的是适应国内公共行政与公共管理教育对教学参考及资料的需求。这个系列所选教材，内容全面系统、简明通俗，涵盖了公共行政与公共管理的主要知识领域，涉及公共行政与公共管理的一般理论、公共组织理论与管理、公共政策、公共财政与预算、公共部门人力资源管理、公共行政的伦理学等。这些教材都是国外大学通用的公共行政与公共管理教科书，多次再版，其作者皆为该领域最著名的教授，他们在自己的研究领域多次获奖，享有极高的声誉。（2）公共管理实务系列。这一系列图书主要是针对实践中的公共管理者，目的是使公共管理者了解国外公共管理的知识、技术、方法，提高管理的能力和水平，内容涉及如何成为一个有效的公共管理者、如何开发管理技能、政府全面质量管理、政府标杆管理、绩效管理等。（3）政府治理与改革系列。自20世纪80年代以来，世界各国均开展了大规模的政府再造运动，政府再造或改革成为公共行政与公共管理的热点和核心问题。这一系列选择了在这一领域极具影响的专家的著作，这些著作分析了政府再造的战略，向人们展示了政府治理的前景。（4）学术前沿系列。这一系列选择了当代公共行政与公共管理领域有影响的学术流派，如新公共行政、批判主义的行政学、后现代行政学、公共行政的民主理论学派等的著作，以期国内公共行政与公共管理专业领域的学者和学生了解公共行政理论研究的最新发展。（5）案例系列。这一系列精心选择了公共管理各领域，如公共部门人力资源管理、组织发展、非营利组织管理等领域的案例教材，旨在为国内公共管理学科的案例教学提供参考。（6）学术经典系列。这一系列所选图书包括伍德罗·威尔逊、弗兰克·约翰逊·古德诺、伦纳德·怀特、赫伯特·A·西蒙、查尔斯·E·林德布鲁姆等人的代表作，这些著作在公共行政学的发展历程中有着极其重要的影响，可以称得上是公共行政学发展的风向标。总的来看，这套译丛体现了以下特点：（1）系统性。基本上涵盖了公共行政与公共管理的主要领域。（2）权威性。所选著作均是国外公共行政与公共管理的大师，或极具影响力的作者的著作。（3）前沿性。反映了公共行政与公共管理研究领域最新的理论和学术主张。在半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特·达尔（Robert Dahl）在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”。的确，在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在放之四海而皆准的行政准则。按照建设有中国特色的社会主义的要求，立足于对中国特殊行政生态的了解，以开放的思想对待国际的经验，通过比较、鉴别、有选择的吸收，发展中国自己的公共行政与公共管理理论，并积极致力于实践，探索具有中国特色的公共行政体制及公共管理模式，是中国公共行政与公共管理发展的现实选择。本套译丛于1999年底由中国人民大学出版社开始策划和组织出版工作，并成立了由该领域很多专家、学者组成的编辑委员会。中国人民大学政府管理与改革研究中心、国务院发展研究中心东方公共管理综合研究所给予了大力的支持和帮助。我国的一些留美学者和国内外有关方面的专家教授参与了原著的推荐工作。中国人民大学、北京大学、清华大学、厦门大学等许多该领域的中青年专家学者参与了本套译丛的翻译工作。在此，谨向他们表示敬意和衷心的感谢。《公共行政与公共管理经典译丛》编辑委员会译者前言伴随着全球化、信息化、民主化的加速推进，公共事务和政府不可治理性日益增强。处在这样一个充满变革与挑战的时代里，一个高效、有能力的政府是一国长治久安的必需品，而非奢侈品。20世纪80年代初，一些西方国家相继陷入了滞胀困境，接踵而至的是政府财务危机和信任危机的爆发。为了化解政府合法性危机、维护社会稳定，西方主要发达国家纷纷对其政府的组织形态和运作方式进行了大刀阔斧的改革。这场旷日持久的政府变革运动几乎席卷全球，直至今天仍然持续着。变革既意味着对传统公共行政的反思与扬弃，也意味着对一种符合时代情境的新型政府治理典范的探寻与建构。不可否认的是，这场变革促使了一个更有效、更富有活力的政府的形成：从官僚制政府转向企业家政府；从层级节制转向扁平授能；从行政管制转向亲市场行为；从过程导向转向结果导向；从官僚本位转向顾客本位；从去人格化转向个体的能动负责。对于这股浪潮，一向有着不同的称谓，如新右派、新治理、管理主义、企业型政府、市场基准的公共行政等，它们都可被称为公共管理或“新公共管理”。对于“新公共管理”是否足以构成一种新的典范，仍存在广泛的争论。有些学者主张新公共管理已经成为一种典范，而另一些学者则反对在公共部门管理中应用典范变革的概念。澳大利亚皇家墨尔本理工大学教授欧文·E·休斯认为一种新的典范确已形成，并已替代了传统公共行政典范。在欧文·E·休斯看来，“公共管理”一词足以涵盖这一新典范的内容特质。“公共管理”典范摒弃了传统公共行政政治与行政二分、正统官僚制的僵化教条，实现了从“行政”向“管理”的转变。它以公共选择以及其他相关经济学理论为基础，重新界定了政治领导人和行政官员之间的关系，形塑了一个更为弹性、灵活的政府组织形态，引入了更为有效、多样化的政府治理工具，明晰了政府与其外部环境要素间的互动关联。“公共管理”典范所包含的一系列改革措施已经付诸实践，并且发挥了卓越的功效。这也是作者将“公共管理”视为一种新型典范的重要原因之一。但是，欧文·E·休斯并不认为“新公共管理”包含了一个典范构成的所有要素。他认为“新公共管理”的术语功能远大于它的理论功用，“新公共管理”的主要作用在于将分散的变革措施囊括于一个术语涵摄范围内而呈现给人们一个整体性概念。当然，欧文·E·休斯也指出，典范的变迁并不是对历史传统的完全抛弃，而是在批判和继承的基础上，实现一种科学理性的扬弃。译者前言公共管理导论（第四版）《公共管理导论》正是欧文·E·休斯教授在对传统公共行政模式与新公共管理模式两种典范进行比较的基础上撰写的一部颇有价值的学术著作。《公共管理导论》的出版确立了他在公共管理领域的地位。《公共管理导论》曾先后于1994年、1998年、2003年、2012年分别出版了第一版、第二版、第三版和第四版。我们在此翻译和介绍的是其第四版。第四版在第三版的基础上做出了重大调整，作者重新撰写了部分章节，并对一些章节进行了修缮和删并。但本书的核心观点仍然是公共管理作为一种新型政府治理典范，终将代替传统公共行政。本书大致上可划分为六部分。其中第1~2章阐释了一些基础性概念，介绍了公共部门变革的背景和必要性，概括了政府作为一个组织实体所扮演的角色、承担的职能和运用的工具。第3~6章详尽阐述了公共管理发展历程中的若干模式，包括传统的公共行政模式、新公共管理模式、公共政策模式以及治理模式。作者从基础理论流派、内涵概念、构成要素、问题局限性以及发展趋势等方面对这几种模式进行了系统的阐释。第7~9章探讨了公共部门与外部环境要素之间的关系。公共部门通过管制、外包、公共企业经营以及民营化等方式与外部利益集团、政策共同体之间互动。这一过程既能产生正面效果，也可能诱发负面问题，而贯穿于这一过程的责任问题亦值得重视。第 10~13章全面介绍了在公共管理典范下政府内部管理的内容与技术，包括战略管理、领导力和人事管理、财政和绩效管理以及电子政务的运用和发展。第14章单辟章节，审视了发展中国家公共管理的发展历程、存在的问题和未来的趋势。第15章重申了本书的观点，进一步总结了公共管理作为一种新典范在理论上和实践中的良好特质，以及公共管理终将替代传统公共行政的必然性。总而言之，第四版较上一版，具有更强的系统性和更为显著的时代回应性。翻译这本书的过程亦是我们学习和反思的过程。《公共管理导论》一书论点鲜明、论证有力、论据翔实，具有较高的学术和实践价值。具体而言，本书在以下几方面是值得称赞的：一是具备较强的时代性。本书全面客观地勾勒了20世纪80年代以来全球范围内的政府变革运动的脉络与轨迹，它涉及了公共部门变革动力、变革阶段、改革措施、问题流弊、未来趋势等多方面内容。此外，它并没有把视野局限于西方发达国家，而是放眼世界，全面审视。二是全书贯穿着比较的逻辑思维。欧文·E·休斯正是在对传统公共行政和现代公共管理进行对比分析的基础上，得出传统公共行政终将退出历史舞台，并且被公共管理典范取而代之的结论。三是本书言简意赅、语言通俗易懂、结构严谨、层次清晰，它既可以作为公共管理学科的基础性、入门性读物，也可作为公共管理领域的学者和实务工作者的重要参考资料。当然，诚如欧文·E·休斯所言，并不存在一个超越时空、地域的普适性公共管理典范。公共管理并非处于真空当中，而是时刻与周围的环境相互作用着。因此，公共管理模式需与一国的政治秩序相一致、经济体制相配套、文化价值相契合、公民需求相适应。从这一层面来说，欧文·E·休斯的这本著作是以西方国家的社会制度为背景，其所提出的一些理论、原则与方法难免具有偏狭的地域主义色彩。读者需一眼看着书本，一眼盯着实践，辩证客观地看待书中的一些观点和内容。《公共管理导论（第四版）》的翻译出版是集体劳动和团结协作的结果。本书由张成福负责总校和定稿。马子博对第7章、第8章、第9章以及第15章进行了初译，并负责了全书译稿的初校；吴俣丹负责了第4章、第5章和第6章的翻译；单于家承担了第10章、第11章和第12章的初译工作；张蓁负责了第1章、第2章以及第3章的初译；高泽华对第13章和14章进行了翻译。此外，龚宇杰、何江飞对全书格式进行了统一校排，并标注了原书页码。当然，囿于译者智识水平，疏漏或不当之处在所难免，敬请各位专家、读者批评指正。张成福前言自20世纪80年代以来，大多数西方国家的公共部门发生了重大的变革，这场变革亦席卷了众多发展中国家。如此广泛的变革浪潮是非同寻常的。通常情况下，改革发生于某个特定国家，或只是零星地扩散到其他一些国家。回顾过去，一个极为明晰的现象便是，自20世纪70年代中期以来，许多政府已经对其公共部门产生了不满，尤其是对政府官僚化的管理方法和管理能力的缺乏倍感失望。广受推崇的行为流程、程序原则以及公共行政原理在应对急剧的变革时显得能为力。此外，政治领导人对公共行政人员角色的固有看法亦阻碍了变革的进程，弱化了政府对变革的回应性。在众多的司法管辖区内，变革被加以推动。改革一旦开始，旧的管理方式便不再具有普遍性和必要性，它将被另外的管理形式取而代之。这一点是显而易见的。本书要探讨的是这一时期的变革所代表的一种典范的变迁，即从主导20世纪公共行政大部分时间的公共行政典范转向公共管理典范。本书在前一版的基础上进行了重大的改动和重写。第一版出版于1994年，它具有一定程度的前瞻推测性，即认为一种新的政府组织形式已经出现，它将替代传统的官僚模式。到2012年第四版出版之际，许多改革措施不仅产生了实际效果，而且在公众的记忆中，曾经的公共行政原则已经与公共行政实践渐行渐远。或许，对传统公共行政模式还保留着一些历史兴趣，但其对实践的指导功能业已褪色。对于公共管理的内涵存在着诸多的观点，这些多样化的观点将在后面的章节中呈现给读者。就像第1章所言，公共行政与公共管理两种模式的本质区别在于前者意味着遵从指令，而后者意味着控制与承担。在公共管理模式下，一个公共管理者须实现预期结果，并为此承担个人责任。如果管理者要实现预期的结果，那么他将借鉴和吸收其他学科的方法与手段，从而对其基础职能的履行有所助益。公共管理的改革并非自然地等同于众所周知的“新公共管理”（NPM）改革运动。由于在不同的国家存在着一系列的改革方式和变革途径，因而我们不能简单地将它们都划归为新公共管理。在批评者看来，新公共管理已经被替代，或者也许根本没有存在过。“公共管理”准确地描述了公共行政从业者的实践行为，当前已成为一个广为通用的术语。本书的内容和章节次序较第三版发生了变化。本书第一部分（第1、2章）是基础导言部分。其中，第1章标题仍为“变革的时代”，因为公共部门的改革发端于20世纪80年代，并且到目前为止丝毫没有减弱的迹象。第2章介绍了政府的范围与规模，因为对于一个对公共部门管理感兴趣的人来说有必要对政府在社会和经济领域中所扮演角色的相关理论持有一些想法和观点。前言公共管理导论（第四版）第二部分（第3~6章）探讨了公共部门研究的诸多途径，包括公共行政、公共管理、公共政策以及治理途径。其中，第3章是关于传统公共行政模式的讨论，认为传统模式有着辉煌悠远的历史，但是现在已经暗淡色。第4章介绍了公共管理实践的推行中所涉及的主要改革措施，以及讨论了为什么新公共管理并不是一个有效的概念建构。第5章探讨了公共政策的相关内容。第6章是一个新的章节，它以“治理”为探讨主题。治理作为一个研究领域，被一些学者认为是接棒公共管理的另一种可替代模式。第三部分（第7~9章）从不同的方式审视了公共部门与外部行为主体的互动关系，这包括与利益集团、企业间的关系以及公共部门所特有的责任问题。对外部要素的关注是公共管理模式区别于传统公共行政的一项核心内容。现阶段，公共管理者需与外部主体进行更多的互动。与利益集团共事、和承包商合作、与企业协同已成为公共管理者的常规化工作。出现于第三版的“公共企业”一章已合并在“签约外包”与“管制”两节中。第四部分（第10~13章）考察了在公共部门变革的情境下相关机构存在的内部问题，并进一步明确地探讨这些问题分别在传统公共行政模式和公共管理模式下是如何运行和组织的。重大的变革在以下几方面确然发生：财政体制已然发生了转变；人事管理开始广泛地借鉴和采用私营部门的管理实践，而非假定传统行政是最佳的管理途径。以上种种都表明公共管理已经远而卓越地超越了传统公共行政。譬如第11章对“领导力”的探讨就表现出与韦伯官僚制的极大对立性。在官僚制看来，任何形式的人格化特征都应严格地从一切组织关切中移除。第14章讨论了一个关键性问题：发展中国家是否在转向公共管理途径前须首先遵从传统官僚模式的路径依赖而加以缓冲。基于此，该章审视了公共管理的区域适用性。最后，第15章思考了一些贯穿于本书始终的普遍性问题：公共行政和公共管理能否被视为一种典范；有关管理主义改革的诸多批评是否言之有理。这些批评来自其他一些学者的观点看法，即一种新的典范是否已经诞生（或者是“新瓶装旧酒”），是否存在着一场公共部门变革的全球化运动以及任何实质性的变革是否已经发生。本书的论点是，一个重大的变革确已发生，并且足以被称为典范的变迁。任何公共服务的工作者都看到，变化确实发生了。公共管理不同于传统公共行政，抛开评论声，我们看到的是处不在的变化。然而，改革并不是没有成本的。责任问题仍然持续存在，一些管理主义的改革措施或许并没有带来任何实际效益，但是，这并不是说公共管理应该被舍弃，而走向传统公共行政的复归。事实上，近来在公共管理领域兴起的诸多理论学说，如领导力、协作、合作生产甚至治理等都与传统公共行政模式渐行渐远。我应当对许多人表示感激。首先，我要感谢自本书1994年的第一版起就与之合作的出版商——帕尔格雷夫·麦克米伦出版公司的史蒂文·肯尼迪（Steven Kennedy）。我还要感谢在本书撰写过程中帮助过我的人以及学界的前辈。在公共管理和公共行政领域，他们（排名不分先后）是：彼得·德利昂（Peter deLeon）、琳达·德利昂（Linda deLeon）、德尔默·邓恩（Delmer Dunn）、科林·坎贝尔（Colin Campbell）、克里斯托夫·理查德（Chirstoph Reichard）、尼尔·卡特（Neil Carter）、戈登·克拉克（Gordon Clark）、费雷尔·黑迪（Ferrell Heady）、史蒂芬·奥斯本（Stephen Osborne）、埃里克汉斯·克利吉（ErikHans Klijn）、伊格纳西奥·克里多（Ignacio Criado）、董克用、张成福、李冰以及琼·哈特利（Jean Hartley）。此外，我亦要感谢那些莫纳什大学工作的同事们，他们是戴尔德丽·奥尼尔（Deirdre ONeill）、琳达·麦圭尔（Linda McGuire）、罗布·布鲁克斯（Rob Brooks）、戴维·沃森（David Watson）、朱利安·泰歇（Julian Teicher），已调任的迪恩斯（Deans）、吉尔·帕尔默（Gill Palmer）以及史蒂芬·金（Stephen King）。我还要感谢在澳大利亚和新西兰政府学院的同事——约翰·奥尔福德（John Alford）与艾伦·费尔斯（Allan Fels）。另外，我必须要提及的是科林·雷尼（Colin Reaney）和卡里·达尔（Karee Dahl），本书的第一版就是在他们法国的居所中完成的。最重要的是，我还要感谢凯茜·伍德沃德（Cathy Woodward）和我们的三个女儿，凯特琳（Caitlin）、索菲（Sophie）和露西（Lucy），她们现在分别是15岁、12岁和9岁。欧文·E·休斯

（1）名家名作：本书为澳大利亚知名公共管理学者欧文·E.休斯教授的代表作品，由我国著名公共行政学家张成福教授领衔译介。
（2）影响力强：本书英文原著自首版以来畅销二十余年，被我国引进并翻译出版后，在公共管理学界和政府部门产生了广泛的影响。
（3）内容新颖：本书第四版增加了“治理”一章，对治理理论的发展进行了梳理，对政府与治理的关系进行了研究，对新公共管理的治理及治理与网络的关系进行了重点论述。