正版新书]国企改革张思平9787521712254

思考篇

改革配置资源方式，发挥市场决定作

坚持市场化改革方向，加快国企内部经营机制转换

国企改革的基本思路

国企改革八问——对国企改革若干重大问题的看法

如何为民营资本参与国企改革创造更好的环境

深化国企改革是破解民营企业融资难的治本之策

国有企业布局调整要有进有退

如果可以不要民营企业，那还搞什么改革开放

实践篇

深圳国企改革是如何实现反超的

竞争领域的劣势国企应该如何退出

建立长效激励机制，培育大批国企领导人

以"十条禁令"为契机，转换国企内部经营机制

国资委应该如何管理有资

深圳如何推动集体企业的产权改革

加强制度创新，把国企董事会建设好

深化"三项制度"改革，建立现代人力资源管理体制

深圳为国企选人用人做了什么

理看待民营企业和民营企业家

张思平，男，汉族，1954年10月生，河南延津人。1971年5月参加工作，1973年11月加入中。曾任湖北省社科院副院长，海南省社会经济发展研究中心副主任，深圳市委政研室副主任，深圳市体制改革办公室主任，广东省经济体制改革委员会主任，广东省人民副秘书长，深圳市人民副市长，深圳市委、市长。

　
改革配置资源方式， 发挥市场决定作 在计划经济条件下，掌握着经济社会发展的资源，国有企业是部门的附属物。通过对国有企业配置各种资源，实现经济社会发展目标。在这种体制下，国企本质上是配置资源的载体，不可能成为市场竞争的主体。国内外几十年计划经济的实践明，在计划经济条件下，通过国企作为配置资源的载体的资源配置方式是低效的。 改革开放40年来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，对经济的管制逐步放松，掌握的资源配置的权力结构也在不断变化。一方面，与传统计划经济体制相比，直接分配资金、劳动力、生产资料等生产要素的权力不断缩小，资源配置的市场化程度不断提高，市场在配置资源中的作用不断加大，与此相适应，国有企业也逐渐成为市场经济的主体，国有企业作为直接配置生产要素资源的载体作用也在弱化。另一方面，在社会主义市场经济体制建立过程中，虽然直接掌握并通过国有企业这个平台直接或间接配置的生产资料、消费资源、劳动力等直接要素减少了，但权力结构和资源结构也随之变化。实际上，在经济发展过程中掌握的配置资源的权力和影响力并没有缩小，国有企业作为配置资源的工具的作用，以及通过资源配置对国有企业产生的影响反而强化了。 一、掌握哪些资源 现阶段掌握的对经济发展具有重要影响的行政资源、经济资源、自然资源和社会资源等，除了极少数通过市场机制配置外，绝大多数直接或间接通过国有企业这个载体与平台进行配置。 具体来说，从对国有企业经营发展有重要影响的角度来看，掌握的资源大体上可分为以下七类。 （一）具有网络质的自然垄断资源 主要包括路网、供水网、电网、管网、信息网、频谱等。这些垄断资源基本上由直接偿用行政手段分配给国有企业，从而使国有企业处于垄断或寡头垄断地位，产生巨大的垄断利润，这些具有自然垄断质的国有企业形成的超额垄断利润，构成了国有企业尤其是中央企业利润总额的相当大比例。更为突出的是，这些国有企业不仅占据了某些自然垄断行业，而且利用其垄断地位，将上下游产业链的关联产业、关联企业结合在一起，形成纵向和横向高度一体化的垄断大企业 集团。 （二）以土地开发利用为主体的自然资源 自然资源基本上属于所有，各级处于垄断地位。在计划经济条件下，土地为所有，国有企业利用的土地基本上是行政划拨，没有价格和价值，不反映企业的成本和效率，并且在土地利用数量方面基本上是充足的。即使在20世纪90年代以前，个别通过协议价格转让的土地，由于房地产价格很低，仅收取了有限的费用，对企业经营发展的影响也有限。随着房地产价格的暴涨，土地成为影响企业发展、增加收入和促进地方经济增长的重要的资源与要素。与使用权有关的一系列土地出让的数量、方式、价格，以及土地和城市规划确定、功能调整、容积率变化等都成了影响企业发展的必要因素，成为手中掌握的重要的经济资源。这些年来，各级除对部分与房地产开发和产业发展有关的土地资源利用市场机制采取招拍挂的方式外，对绝大多数国有土地资源都以行政划拨或协议转让方式配置给了国有企业，从而使国有企业分享了土地和房地产价格暴涨的巨大红利。这些土地资源成为国有企业资产总额的重要组成部分和国有企业利润的主要来源。除土地资源外，石油、天然气、水资源等各类自然资源，绝大多数也是由以行政手段方式配置给国有企业的，只是近几年才开始征收少数的资源使用费或资源税。随着我国经济规模的扩大和人民消费水平的提高，这些资源类的国有企业也逐步成为国有资本和国有企业利润的重要组成部分。 （三）与市场准入有关的重要行业的特许经营权 掌握的特许经营权，既包括一些特殊行业的经营牌照，又包括与特许经营资格、经营范围有关的行业资质，还包括准入资格在内的各种各样的行政许可。既包括类似银行、保险、券电信等由管部门行政审批的重要产业的准入资格和行政许可，又包括各级掌握的基础设施、公共事业领域的特许经营权。目前，从有关部门到地方各级，或是出于国有企业对某些行业垄断的需要，或是以必须采取特殊的行业管理方式为由，或是有关部门为了自身利益而设置审批事项等，各级手中掌握着大量对企业经济发展有重大影响的营业执照、行业资源和行政许可。比如，从事金融、保险、券等特殊行业的经营，必须经有关部门审批，领发特别营业执照；又如，各级还通过大量的行业资质，对相当多的行业设立门槛，使资质成为企业经营发展的必需的重要前置条件。在当前市场经济不完善的大环境下，这些特殊经营许可和行业资质，成为企业尤其是国有企业发展的重要资源。而部分企业包括一些国有企业在取得这些经营许可和资质后，通过有形或无形的交易市场，使这些特殊经营许可和行业资质也形成了特殊的市场价格，变成企业的有价财富和特殊利益。掌握的这些重要行业的特许经营权，除了少数由民营企业通过不同方式取得外，绝大多数通过各级的行政许可，无偿配置给国有企业，从而使国有企业在这些重要行业处于垄断地位或优势地位，构成国有企业特有资源的重要组成部分，也是国有企业垄断利润的重要来源。 （四）掌握的资源 的资源，包括直接全额、合作、项目的代建代管等。在计划经济条件下，将财政资金无偿分配给国有企业，由企业形成企业的固定资产和生产要素。随着职能的调整和市场经济体制的逐步确立，虽然改变了传统的将财政资金直接分配给企业进行的方式，但是在其掌握的资源的配置方面，仍然将国有企业作为配置资源的载体和平台。例如，每年大量的资源，或者由国有企业代建代管，造成这些和资产名义上是的，实际上是由国有企业使用和经营管理的；或者作为的资本金，直接注入国有企业，形成国有企业的项目和固定资产；或者采用平台公司的方式，建设项目名义上由企业向银行贷款建设，实际上是提供资源进行担保或信用担保，承担责任；或者采取与社会资本合作的方式，使大量的合作项目，名义上是吸引社会经营，但实际上主要由国有企业来，而国有企业的背后，是的信用担保和对未来收益的固定回报。通过不同的方式，将这些资源直接或间接地配置给国有企业，构成国有企业发展的主要资源和要素，从而使国有企业从资源中获得巨大的经济利益。 近几年，随着“”倡议的实施，中央和各地掌握的资源，逐步开始向国际市场拓展。向“”沿线实施大量项目援、投入的低息或无息贷款资源，以及进行的各种各样的资本输出，基本上都是通过国有企业的平台和载体实现的，这使国有企业获得了大量的资源，构成国有企业在境外发展的主要来源和重要组成部分。 （五）掌握的庞大的产业和资源 近年来，随着地方尤其是东部地区财力的增长，在解决了“吃饭财政”问题后，靠着土地拍卖和房地产开发带来巨大利益，开始用财政资金进入经济领域，参与市场竞争，以达到落实产业政策、促GD（国内生产总值）增长的目标。进入经济领域的方式除了通过国有企业、平台公司直接投入具体项目外，还有相当一部分是以设立或产业发展的方式介入市场竞争的。从逻辑上讲，采取设立产业和的方式，比直接注入国有企业和平台公司更适应市场机制的要求，更有利于发挥市场在资源配置中的决定作。但实际上大量的产业和是由直接成立的公司、公司来管理的，这些公司、公司由于游离在有资管理体制之外，由等门直接管理，从经济效益以及对产业政策落实的促进效果来看，可能比直接委托国有企业控股的公司或公司管理更差。近年来，各部门以及各级地方为推动产业政策的落实，设立了大量的扶持资金，这些资金的配置，虽然面向社会不同所有制的企业，形式上也设立了一些门槛和程序，了一些社会力量参与资金配置的评估、检查、验收等环节，但由于受政治、经济、社会等因素的影响，这些资金实际上仍然由部门决定和审批。在实践中，这些产业资金大部分也直接或间接地配置给了各种类型的国有企业。 （六）掌握的价格资源 的定价权力以及对企业直接和间接的价格补贴，本质上并不属于企业资源要素，但在实践中它是决定一些企业经营赢利与否重要的因素。对提供公共产品的企业来说，的产品定价及价格补贴通常成为企业赢利水平的决定因素。随着几十年来经济体制和价格体系的改革，大部分商品价格已经放开，价格由市场决定，但是在基础设施、公共服务和垄断行业，仍然掌握着价格制定和价格补贴的权力，构成影响这些领域的企业乃至整个经济社会发展的重要资源。 由于物价部门与企业之间存在严重的信息不对称，因此，虽然在制定价格时也进行一些成本测算，部分项目也举行价格听会，但掌握的价格资源基本上靠行政手段审批。由于垄断行业中以国有企业为主，基础设施领域中国有企业是主要参与者，公共服务的提供者也主要是国有企业，因此，参与定价的企业主要是国有企业。在定价过程中，由于信息不对称、谈判能力不足等，的定价水平和标准通常远远高于企业的合理成本加平均利润的水平，这给国有企业带来了更多的超额利润，而这些超额利润又因国有企业人员多、成本高、效益低而被抵销了。在价格补贴方面，这些年对公用事业除了采取直接的、公开的价格补贴外，还更多地采取了对国有企业在土地供应、地价减免、财政专项、银行贷款等方面的综合补贴、支持和补偿，其中部分是合理的，也有相当一部分超出了相应补偿的合理水平，从而形成了这些国有企业特殊的超额利润的来源。 （七）直接和间接掌握的庞大的有资资源 国有企业的经营有资，应该按照政企分开、政资分开的原则，由国有企业按照市场配置资源的原则，追求的经济社会效益。随着对国有企业资源配置的支配和作用加强，从一定意义上讲，有资本质上已经成为配置资源的重要组成部分。2017年中央印发的《关于创新配置资源方式的指导意见》中，明确把金融类和非金融类经营有资列入“创新经营有资配置方式”范围之内，作为创新配置资源的重要领域。 从实践来看，直接和间接有资配置的领域大体上有四类。一是国有银行、券等国有控股的金融机构，和地方对这些金融机构的资源配置尤其是银行贷款有相当大的支配力和影响力。这种支配力和影响力通常采取不同的方式，有的是给银行直接下达贷款指令；有的是采取召开协调会的方式，给银行施加压力，迫使银行落实的意图；有的是用财政、土地等资源给银行以适当补偿，引导银行按的指令落实贷款指标；有的是以的信用给银行担保，承担银行贷款的风险；等等。对国有金融企业的这种影响力和支配力，既给国有金融机构的扩张提供了强有力的支撑，又给国有金融机构带来了很大的金融风险。对非金融类国有企业来讲，对银行的干预，一方面给国有企业经营发展提供了金融保障，使国有企业比民营企业从国有银行获得了数量更大、利息更低的资金，支撑国有经济的快展，形成“国进民退”的发展格局；另一方面也促使国有企业高负债率的形成，阻碍了有进有退的国有经济布局调整，使一些“僵尸企业”或大量的低效率的国有企业长期滞留，给国民经济健康持续发展带来长远的不利影响。二是纳入有资管理部门的庞大有资，特别是多年积累下来的数额巨大的经营有资，实际上已成为推动经济发展、落实产业政策等的工具和平台，通过不同方式支配着有资的配置和使用，其中包括对一些重要基础设施、公共事业、重大建设项目等，通常直接发出指令，国有企业按照的计划建设。制定产业政策和经济发展规划后，通常要求国有企业带头入金和项目，国有企业按的产业政策制订自身的发展计划。直接或间接支配经营国有资本，虽然给国有企业的发展提供了大量的行政资源，但是国有企业也为此付出了很大的代价，由国有企业承担的一些重要项目通常也会产生巨大损失。三是直接举办的以融资为主要内容的各类平台公司，这些平台公司实际上是职能的延伸，是配置资源的直接平台，这些平台的负债基本上是的直接负债。近几年各级地方平台公司实际上已经成为我国金融系统的重大风险来源。四是近几年以各种理由直接举办的游离于各级国资委之外的各类国有企业。 这些年来，采取不同方式，通过国有企业这个平台和载体，用行政手段直接或间接地配置了庞大的经营的金融类和非金融类的有资。这一方面使国有企业成为推动经济增长的抓手和行使经济社会职能的工具；另一方面也使国有企业从掌握的行政权力和行政资源、经济社会资源中获得巨大的经济利益，使其在相当多的领域处于垄断地位和优势 地位。 上述掌握的七个方面的资源，从进一步完善社会主义市场经济体制和市场机制的要求来看，从国民经济发展的全局、长期、根本的要求来看，都应该通过市场机制发挥市场配置的决定作，但事实上，各级单纯为了追求GDP的增长，在实践中将大量的资源通过不同的方式基本上都配置给了国有企业，国有企业成为用行政手段配置资源的平台与载体，扭曲了资源配置在、市场、企业之间的关系，背离了“调控市场，市场引导企业”的市场经济调整模式。这一方面形成了国有企业的市场垄断地位和不公平竞争的环境，妨碍了社会主义市场经济体制的完善和市场机制的发挥；另一方面还鼓励国有企业盲目扩张，挤占了民营企业的发展空间，形成国有经济布局不合理、产能过剩、“国进民退”的格局，给国有企业发展带来长远不利影响。与此同时，国有企业靠的资源优势取得的经营业绩和资产增值，掩盖了国有企业在经济效率、经营成本、体制机制等方面存在的问题，不利于促进国有企业内部机制的改革。 针对这些年资源配置存在的问题，的十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）指出，“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益化和效率化”。随后中央和又印发了《关于创新配置资源方式的指导意见》，提出要大幅度减少对资源的直接配置，创新配置方式，更多地市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率和效益。但近几年，由于受职能转变、部门利益以及因素的制约，手中掌握的资源并没有减少，主要通过行政手段配置资源的方式没有发生多大的转变，把国有企业作为资源配置的工具，将资源主要配置给国有企业的格局也基本上没有改变，市场机制在资源配置中的决定作没有得到充分发挥。 二、当前资源配置方式带来的影响 当前，资源的配置方式和国有企业特有的垄断地位和优惠政策，总体上对国民经济发展和国有企业的改革带来了长远的不利影响。 一是降低了资源的利用效率，给中国经济发展带来损失。对于经济发展和企业经营需要的各种资源和要素，是发挥市场机制由市场配置效率高，还是利用行政手段由配置效率高？是直接配置给国有企业资源利用效率高，还是通过市场机制配置给不同所有制的企业资源利用效率高？是配置、国有垄断对更好地促进经济发展和满足人民群众的需要有利，还是通过市场机制配置给不同所有制企业对促进经济发展和满足人民群众的需要有利？这些问题已经被新中国成立后的计划经济和改革开放社会主义市场经济的实践充分论了。 二是资源行政配置造成的国有企业的垄断，给消费者和垄断行业的改革造成影响。目前我国一些垄断行业的国有企业，凭借对垄断行业的特许经营和特殊政策，几乎垄断了产业链上下游的资源、定价、流通等重要环节，在获得垄断利润的同时，也给消费者带来了沉重的负担。随之形成的庞大利益集团，使的十八届三中全会《决定》提出的垄断行业的改革举措长期难以贯彻。 三是造成国有企业对资源的长期依赖，使国有企业在激烈的市场竞争中难以成为具有核心竞争力的市场竞争主体。经过几十年的国企改革，国有企业市场竞争力有一定的提高，个别企业在某些行业具有一定的优势。但总体上来说，这些年来，国有经济和国有企业的发展在一定程度上主要依靠在重要产业的垄断地位，依靠享受以不同方式给予的优惠政策。在这种情况下，国有企业既然可以凭借从获得特别的垄断资源和优惠政策取得额外的利润，能够很好地生存和发展，自然就失去了自我改革的压力。因此，国有企业作为配置资源的平台与载体，失去了成为适应市场竞争需要的独立的市场主体的外部压力和内在动力，延缓甚至阻碍了国有企业内部经营机制的转换和国有企业改革的深化。 三、转变职能，发挥市场在资源配置中的决定作用 综上所述，深化国有企业的改革，实现国有企业与社会主义市场经济相适应的问题，首先需要解决好和企业的关系问题。一方面，社会主义市场经济体制下的要转变职能，实现政企分开，处理好与市场的关系、与国有企业的关系，改变把国有企业作为资源配置的平台与载体，作为推动经济增长的抓手的现状，发挥市场在资源配置中的决定作。另一方面，社会主义市场经济体制下，国有企业不能长期依赖赋予的行业垄断和特殊资源、特殊政策生存和发展，而应该面向市场，转变机制，成为市场竞争的主体。具体来说，处理好和市场、和国有企业的关系，应该从广度和深度上大力推进五个方面的改革。 （一）要减少在资源配置中的权力 从上述直接掌握和通过国企进行配置的七个方面的资源来看，虽然我国推进转变职能和审批制度改革20多年了，尤其是近几年，把转变职能、推进“放管服”改革、重塑与市场的关系，作为改革的重要举措，取消或下放了几批审批事项，减少了对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预，但从市场经济下和企业改革的目标来看，掌握并直接以行政手段配置的经济资源太多，对市场活动的干扰太多，市场对资源配置的决定作并没有充分发挥，与企业主要是与国有企业的关系并没有理顺。根据的十八届三中全会《决定》明确的的责任和作用来看，应该履行“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，维护市场秩序，推动可持续发展”的职能，并不需要直接掌握支配大量的经济资源，更不应该借于国有企业的平台来配置资源，不应该将大量的资源用行政手段直接或间接配置给国有企业，而应该尽可能将其掌握的经济资源包括垄断行业、自然资源开发、、产业等通过市场化的改革，推向各类市场，发挥好市场在资源配置中的决定作。同时，将属于影响市场公平和市场机制发挥的大量的市场准入、特许经营、定价等经济资源予以取消，打破国有企业对诸多行业的垄断，等等。通过减少掌握的各类资源，并改革对资源的直接配置，推动资源配置的市场化，真正形成调控市场、市场引导企业的宏观调控体系。 （二）要竞争规则，为不同所有制企业创造平等竞争的环境 比如，对掌握的经营的经济资源，包括自然资源的开发利用、少数自然垄断的行业、个别特许经营和定价资源，以及少量的等，建议采取类似土地资源出让的招标、拍卖、挂牌的方式，通过资源的特许经营权市场化的有偿使用，实现和市场作用的有效结合，既取得资源利用的效益，又体现竞争的公平。对于掌握的一些非经营经济资源，如用于公共服务的全部项目的建设，可以通过竞争方式，实现代建代管，一些有部分收费的基础设施公共服务项目，可以采取与社会资本合作的方式，利用竞投等方式选择合作对象，等等。 （三）要坚持政资分开、政企分开的改革方向 在垄断资源和优惠政策方面，要逐步把国有企业推向市场。国有企业要面向市场，消除对资源和优惠政策的依赖，公平地从市场取得自身生存和发展所需的各类资源。要依靠自身的生命力、竞争力，成为激烈市场竞争中的主体，用逐步断开的方式，倒逼以政企分开、政资分开为主要内容的行政管理体制改革，倒逼以管资产、管企业向管资本为主的有资管理体制改革，倒逼国有企业内部决策机制、经营机制、监督机制的改革，倒逼企业内部分配、用人、薪酬等内部体制改革和机制转换，使国有企业机制与市场机制真正接轨。 （四）加快垄断行业的改革，建立各种所有制公平竞争的市场环境 垄断行业的改革是经济体制改革的难点，由于把垄断资源用行政手段直接配置给了国有企业，垄断行业基本上以国有企业为主，因此垄断行业改革的本质是国企国资领域的改革。垄断行业的改革已经进行几十年了，2000年前后，总理在电信、电力、航空、石油等领域进行过改革，基本上破除了国有企业垄断局面，形成了国有企业内部寡头垄断的格局。近十几年由于部门利益掣肘等，行业垄断已成为国民经济健康持续发展的障碍。因此，推进垄断行业的改革，首先要在重要的垄断行业放开准入条件，降低行业门槛，民资、外资等多种所有制企业，形成公平竞争的市场机制。同时，把现有国有企业处于垄断地位的、垄断行业内部的竞争业务和垄断业务分开，将竞争环节和业务推向市场，优胜劣汰。对具有自然垄断质的环节和领域，社会资本，形成多种所有制企业有限竞争局面，同时加强价格管制和对其服务质量的监督，形成“必要成本+合理利润”的自然垄断行业的赢利模式。 （五）加强国有经济布局的调整，加快竞争领域国有企业退出，形成国有企业有进有退的机制 在竞争很强的领域，绝大多数国有企业没有竞争力，不具备发展壮大的优势。当前我国竞争领域存在的大量的国有企业，实际上都不同程度地依靠的优势资源和特殊政策的支持，离开了的这些特别支持，相当一部分竞争领域的国有企业连生存条件都不具备，更谈不上做强做优。随着与市场、与国有企业关系的理顺，随着资源配置方式的改革，随着国有企业与资源和优惠政策的真正分离，绝大多数竞争领域的国有企业将难以为继。因此，必须加大国有企业布局和结构调整，重点对严重产能过剩的“僵尸企业”，对处于竞争激烈领域的商业、物流、外贸、服务业、制造业等国有企业，除极少数已经做强做优做大的企业以外，绝大多数要抓紧退出。从长远来看，在竞争领域可以生存发展，但不符合国有经济长远发展方向的国有企业，以及经营风险大，但内部动力机制和风险承受机制不能适应所处领域的国有企业都应该有计划、有步骤地退出。通过竞争领域国有企业的退出，形成有进有退的国有企业发展机制，优化国有经济布局和结构。未来国有企业应主要在关系到全局重大战略产业，保障经济和社会正常安全运行的重要基础设施领域，以及为人民群众提供服务的公共服务领域发挥更大的作用。但即使在这些领域，国有企业也要通过市场机制，公平地获得的特殊资源，平等地享受的特殊政策，通过自身的竞争力和优势，承担起国有经济在长远发展和满足人民群众对公共服务的需要中应尽的责任和义务，为发展和满足人民群众日益增长的美好生活做出更大的贡献。

改革开放四十年来，国企改革作为经济体制改革的中心环节，在理论上已经达成许多共识，在实践中也取得了巨大。进入，国企改革依然是全面深化改革的重中之重。本书作者作为深圳国有企业改革的重要参与者，对深圳国有企业改革的经验进行了总结，并对当前国有企业改革一些重大问题进行了较为详尽的讨论，提出了一些意见和建议。本书对于促进国企改革发展有启示。