[正版] 清代地方政府 瞿同祖著 州县级政府运作治理清帝国官僚政治结构功能腐败根源 中国历史学术研究书籍 吉金文库 新

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      《清代地方政府》是历史学家、社会学家瞿同祖先生的代表作，也是他于学术巅峰时期用英文撰写的一部经典之作。本书由哈佛大学出版社1962年首版，为瞿同祖在世界范围内赢得了巨大声誉，至今仍是西方汉学界相关教学和研究中的必读书。

       民间有言“天高皇帝远”，学术界也有个论题是“皇权不下县”，作为Z小行政单元的清代州县级地方政府，直接与普通百姓打交道，其重要性不言而喻。《清代地方政府》一书的写作目的就是描述、分析和诠释清代州县级地方政府的结构与运作。

       瞿同祖先生通过各种手稿和笔记，同时参考大量的官方资料，以极简洁的文字，介绍了州县官和他的四个辅助群体，即书吏、衙役、长随、幕友的职能、地位、收入、贪赃形式和纪律控制等，强调了清代地方政府实际上是以州县官为中心的“一人政府”。此外还重点讨论了士绅阶层在地方行政中的角色。

      《清代地方政府》是经典学术著作，但作者瞿同祖写作时的预期读者是对传统中国缺乏了解的英语世界的学子，故其叙述深入浅出，简明易懂，即便是无学术背景的普通读者也能阅读无碍。

       瞿同祖（1910—2008）

       社会学家、法学家、历史学家。1939年执教云南大学。1944年执教西南联合大学，历任讲师、副教授、教授；其间撰写出版《中国法律与中国社会》一书，成为学术界的开新之作。1945年春应邀赴美，先后任哥伦比亚大学中国历史研究室研究员、哈佛大学东亚研究中心研究员；出版《清代地方政府》，在西方汉学界产生了相当大的影响。1962年转加拿大不列颠哥伦比亚大学，任副教授，讲中国通史。1965年回国，待业数年后发回原籍，任省文史馆员。1976年调入中国社科院近代史所。2006年当选为中国社会科学院荣誉学部委员。

        著有《中国封建社会》、《中国法律与中国社会》、《清代地方政府》（Local Government in China Under the Ch'ing）、《汉代社会结构》（Han Social Structure）等，与夫人赵曾玖女士合译《艾登回忆录》。

       范忠信

       1959年生，湖北英山人。先后供职中国社科院台湾所、中南财经政法大学、杭州师范大学，曾为编辑、科研处长、研究院长，兼任中国法律史学会第八届执行会长。二级教授，博士生导师。先后当选“全国优秀教师”“国务院特殊津贴专家”“教育部新世纪优秀人才”，入选“当代中国法学名家”。著有《情理法与中国人》《中国法律传统的基本精神》《中西法文化的暗合与差异》等，在《中国社会科学》《法学研究》《中国法学》等刊物发表论文数十篇，曾获首届“钱端升法学研究成果奖”一等奖。

       何鹏

       1980年生，湖北武汉人。2005年获中南财经政法大学法律史专业硕士学位后留学英国爱丁堡大学。2009年获博士学位回母校任教至今。

       晏锋

       1971年生，江苏宜兴人。1990—2003年间在中南政法学院攻读本科、硕士，并留校工作。2004年赴德国萨尔大学学习，现居德国。

引 言1

第一章  州县政府5

  第一节  作为最小行政单元的州县5

  第二节  各级政府之间的行政关系8

  第三节 州县政府的组织11

第二章  州县官25

  第一节  州县官的角色26

  第二节  任职资格29

  第三节  州县官的收入与地方财政33

  第四节  晋升、降级与免职42

  第五节  考  绩43

第三章  书  吏56

  第一节  组织58

  第二节  职能60

  第三节  录用、服务期限及升迁62

  第四节  经济待遇63

  第五节  贪赃形式68

  第六节  纪律控制71

第四章  衙  役82

  第一节  组 织83

  第二节  职 能86

  第三节  地位、征募及服务期限87

  第四节  经济待遇89

  第五节  贪赃形式91

  第六节  纪律控制95

第五章  长  随106

  第一节  长随的种类108

  第二节  职  能109

  第三节  地位和招募117

  第四节  经济待遇117

  第五节  贪赃形式118

  第六节  纪律控制121

第六章  幕  友131

  第一节  对行政专家的需求131

  第二节  幕友的种类及其职能134

  第三节  地位和招募144

  第四节  服务期限148

  第五节  经济待遇149

  第六节  监管控制150

第七章  司  法163

  第一节  州县官的司法权164

  第二节  民事案件165

  第三节  刑事案件166

  第四节  审理和判决171

  第五节  错判之惩罚173

第八章  征  税184

  第一节  地丁银185

  第二节  漕  粮192

  第三节  杂  税196

  第四节  盐  税197

  第五节  茶  税199

第九章  其他行政212

  第一节  户口编审212

  第二节  治  安214

  第三节  邮驿服务217

  第四节  公共工程219

  第五节  公共福利220

  第六节  教育和教化224

  第七节  祭祀仪式226

  第八节  杂  务228

第十章  士绅与地方行政241

  第一节  作为非正式权力的士绅241

  第二节  士绅的定义242

  第三节  士绅的声望和245

  第四节  士绅发挥影响力的渠道247

  第五节  士绅家庭249

  第六节  士绅在地方行政中的地位252

  第七节  营私和不法行径256

  第八节  官绅间的合作与冲突261

结 语283

参考文献291

附录一  重要名词中英文对照及章节索引315

附录二  瞿同祖先生生平简表332

附录三  瞿同祖先生学术著作与讲稿目录337

附录四  瞿同祖与法律社会史研究

——瞿同祖先生访谈录（王健 撰）340

结语

在本书开头，我提出了这样一个观点，即，清代中国地方政府是高度集权的。中国的体制，由中央政府委任并控制的官员管理的各级政府(省以下直至州县)组成；它与从前法国的体制——地方长官直接对中央负责——相类似。但是，中国没有与法兰西各公社相当的地方自治。在市镇和乡村也没有自己的政府或地方议会，无论是名义上的还是实质上的。从这个意义上讲，中国的地方政府比起法国集权程度更高。

州县官处于高级官员监管之下，无权作出重大决策。除了某些日常性事务如审理辖区内轻微民刑案件等以外，行政方面，州县官事无巨细都要向其上级官员汇报并取得同意才能处理。这种情形，使得顾炎武得出了“今日之尤无权者莫过于守令”的结论。¹

清代地方政府的行政受一部行政法典支配。该法典非常详密，格外追求一致、合理、准确、服从和集权。但是，相反地，这些法规也带来了操作困难且效率低下的问题。首先，条文过于严苛、僵化，不允许州县官有个人判断或主动性。²其次，该法典没有为地方性差异留下变通余地，从而妨碍了州县官根据本地任何特殊情况调整行政方法。

人们常常谈到，服从是所有官员普遍遵守的价值标准，而且服从本身常常变成终极目标。³任何地方的官员都受同一套奖惩制度约束，这套奖惩规则本身造就了官员谨小慎微的态度和过分关注服从。在中国，这种现象发展到了极致，行政规章过于繁杂；稍有违反，必然招致惩罚。更有甚者，我们可以回忆前文所述，若触犯某些法规，中国的官员不仅会受贬官、革职的惩罚，还可能遭受肉体刑罚。这意味着，中国更容易对官员施加更为严厉的惩罚，远比那些把行政过错之处分与刑事犯罪之刑罚区分开来的国家对官吏更为严苛。在这一情形下，绝大多数官员当然最关心的是如何逃避惩罚。⁴ 对州县官而言，这一点显得更为突出，因为他们要依靠幕友的帮助来处理地方行政。幕友是州县官私人聘用的，他当然感到有责任避免任何危害雇主官宦生涯的事情发生。他们的指导方针显然是：最稳妥的做法，就是严格照章办事。

另一方面，我们又发现许多法律法规并未真正实施，或多或少流于形式。这一问题几乎在行政的各个方面都显露出来。举例而言，关于书吏、衙役的服务期限问题及关于衙门陋规问题的法条就是如此。但这并不意味着官员及其僚属可以随心所欲。如果规范某些程序的正式法规无法操作时，他们就不得不遵循成规。对成规的任何改动都可能遭到人们的反对。因此，全体衙门职员都渐渐形成了一套自己乐意且当地百姓也接受的行为规矩。

地方财政也是高度集权的，至少理论上如此。地方政府的官吏，从省直到州县，在按中央确定税额去征收、转运赋税方面，只是作为中央政府的代理人而已。除了1833年开征的地方转运税(厘金)以外，地方政府不得擅自征收任何税目。因此地方政府没有自己的收入来源，甚至其本身的办公预算也全由中央政府决定。集中掌控的赋税收入，除了像官员的常俸、衙役的薪金和祭祀费用等有限的项目以外，没有任何份额留作地方政府开销。也不允许地方政府在任何全国性税种上加收一文钱以满足地方需要。其结果是，地方政府得不到满足地方行政开销的经费，甚至包括为中央政府征税和运送税金所需要的费用。

这种情形就引发了陋规，各级地方政府正是从陋规中获得经费。因此，尽管清政府力图对地方财政实行高度集中控制，但事实却恰恰相反。陋规没有固定的费率，所以地方官员在征收和使用时几乎是随心所欲的。衙门经费与州县官个人开销之间没有区别。省级高官对陋规不加干涉，相反他们往往会参与分肥。

从前文各章所提供的资料来看，我们可以得出结论：在整个清代，尽管行政规章有定期修订或常有新规章颁布，但地方行政具有整体连贯性。这些规章都详尽地收录在《清会典事例》中。绝大多数变更(修订)都只是技术性和程序性的，不具有实质意义；对州县一级尤其如此。衙门的组织，职员及其职能，监管模式和地方财政模式等，都基本上保持不变。

正如我们所见，地方政府的职能是非常具体繁杂的，最重要的是税收和司法。从所有这些职能都由州县官一人负责这一事实来看，他就是“一人政府”，而他的下属们显然只扮演着无关紧要的角色。在州县官和他的四个辅助群体(书吏、衙役、长随和幕友)之间，没有任何中间权力，四类人都直接向州县官负责。

书吏、长随和幕友都在地方行政中扮演着重要的角色。⁵ 但是作为真正的行政事务专家的幕友，其角色是最重要的。他们是衙门的神经中枢。流行的看法是，官员私人幕友的“专业性”给予了由“非专业人员”操作的中国官僚体制以某种程度的弥补。幕友的专业素质和经验是普遍得到承认的。

州县官与其助员们维持着两种明显的关系。书吏、衙役是政府雇用的本地人，与州县官保持着一种正式的、公务方面的关系。幕友和长随，往往不是本地人，是州县官自己聘用的，不作为政府雇员看待。因此他们与州县官维持着一种私人的、非正式的关系。

因为官僚体制是以基于正式的、非私人性关系的理性结构为特征的，⁶所以私人性、非正式的关系在政府中的存在，就常常被认为是效率的阻碍。⁷ 不过，中国的实际情形似乎表明，这些因素必须放到一个特定的官僚体制中再加考量。州县官雇用与他们保持私人性、非正式关系的辅助职员，也许可以看作一种策略：用以审查监督衙门中非私人性的正式群体；这一群体的效率如何，全靠这种监督。需要谨记的是，尽管幕友与州县官之间有私人性非正式交往，但其雇用又主要是凭借其业务资格——能力和业绩；而且在履行职责时，他们主要靠行政规则来指导。尽管他们不可能完全不考虑其雇主的仕途安危，但他们的行为仍然必须基于客观的、明白易知的规则。因此，地方行政中的“非理性”因素被降到了最低点。

关于产业工人和军职人员的最新研究，说明了非正式的基本群体对于提高产出和鼓舞士气的重要意义。该研究显示，“人情的、人际的、非正式的因素”，这些通常被公共行政和官僚体制的传统研究者——包括马克斯·韦伯——所忽略的因素，“具有决定性的影响”。⁸ 州县官的幕友和长随的存在，似乎又为私人性非正式因素如何在正式结构中运作，以减少行政局限，争取更高效率，提供了一个典型事例。从这一优点出发，又借助西方人际关系科学研究的最新发现，我们也许可以彻底地对下面这一普遍观念的正确性提出质疑：私人性的、非正式的关系总是与官僚政治效率不相容。⁹关键在于，不能肤浅地去考察效率，即不能仅仅按个人对非个人、正式对非正式的关系之视角来考察。我们还必须考虑其他因素——称职的标准、遴选的方式、雇用的条件，等等。我们的资料显示，这类因素，对于衙门中所有职员的行为都有深刻的影响。

具体来讲，幕友一职所拥有的较高社会地位、可观的收益，以及其他诱人的因素，对有能力的人从事这一职业产生了吸引力。相反，书吏、衙役和长随这些职业，由于缺乏上述令人艳羡的因素，就难以吸引能谋到更好职业的人。通常来讲，可以获得非法收入是从事这一毫无吸引力的工作的主要动机。

本书的前面几章已表明，通常来讲，幕友对工作十分投入，比声名狼藉的长随更加正直、可靠。两个群体都与雇主有着私人的非正式关系，但却表现出不同的行为模式。这一事实表明，这一差异必须对照别的因素(例如上面已经提及的)做更进一步的考察。

用社会学的术语来说，书吏、衙役和长随的反常行为——从道德和法律的视角看，主要是文化价值与社会地位不协调的结果。¹⁰换言之，当一个人无法通过合法的手段来获取他向往的价值——金钱酬偿、腾达机会，而这又恰恰归因于其卑微地位时，他当然就会选择用非法手段去获取这些价值。诚然，这种不协调，也存在于社会中别的一切卑微群体中。关键在于，这些依附衙门的职员不仅易于拥有非法手段，而且尽管有正式惩禁规定，但实际上他们有逃避追究的便利。“易于获得便利，又易逃避追究”，是对越轨行为的最大诱惑。而且，如果某个职业群体的多数人都在从事越轨活动，那么他们就有可能对剩余成员施加压力，强求他们也参与进来。某些成员的独善其身，也许会引起不同程度的集体制裁。因此，政府和公众看作越轨或腐败的行径，也许被他们看作遵循约定俗成的行业行为规范而已。

中国地方政府的效率低下，主要归因于组织不善和缺乏协调。一个明显的例证就是幕友、书吏、长随之间职责的重叠。政府在职员之间推行隔绝政策——亦即不让他们有机会相互接触，这作为一种控制方法使得有效监督难以实现。政府低效的另一个原因是不允许幕友直接参与审讯和勘查，这一政策使得司法裁判只能根据案卷和其他间接信息来源作出。

关于士绅，我们曾将他们定义为地方精英；他们代表地方社区的权利，是得到政府和公众普遍认可的。他们作为地方官员和百姓之间的斡旋者，向地方官员提供咨询，经常在地方行政的某些方面扮演积极的角色。因为地方社团参与地方事务管理经常被视为地方自治的条件，所以士绅参与地方管理是否意味着地方自治，就是一个依逻辑当然应该有的疑问了。¹¹

答案是否定的。首先，参与者仅限于作为少数人群体的士绅。其次，士绅既非地方百姓选举的代表，也不是政府任命的代表。他们只不过凭借自己的地位而被接受为地方社群代言人而已。但是他们参与政府事务和代表地方社群说话的权利，并没有像西方民选议会那样在法律上正式明确下来。法律并没有规定哪个士绅成员应该被咨询或应被邀请参与行政事务，这些主要是州县官的自主行为。尽管士绅可以，且实际上常常干预政务，但却没有他们可以用来质疑或否决官员所作决定的合法程序。实际上，士绅的介入主要是基于个人标准，其效力也主要依赖于特定士绅个人所具有的影响力。

即使士绅可以在地方政府中代表自己的利益，但仍然没有人去代表地方社会的其他群体。士绅最多只可能关心仅仅有利于地方社会稳定的百姓福祉。他们没有保护百姓的义务——无论是从法律上还是政治上。如果说他们有任何义务的话，那主要是道德义务，并且主要是依据自觉的和非正式的标准去履行的。况且，作为一个群体，士绅的利益与社会其他群体的利益时常会发生冲突。这一事实又与自治不相容，因为自治要求代表整个群体的利益。¹²

士绅享有与官吏相似的身份和。尽管官吏与正式权力相连，而士绅仅与非正式权力相连，但两者的权力却同出于一个政治秩序。只有具备这种政治上确定身份的人，才能接触地方官吏并在地方政策中有自己的声音。因此士绅是唯一的压力集团。他们与地方政府官员一道决定地方政策和行政，并分担社会控制之责任。既然权力意味着“参与统治过程”或“参与决策过程”¹³，我们可以得出结论：在清代中国，地方权力只在官吏(正式政府)和士绅(非正式政府)之间进行分配。

我们已经详细研究过的所有群体的行为及其互动，表明了他们之间存在着紧张关系：州县官与其上司之间，州县官与书吏、衙役和长随之间，地方官吏和地方士绅之间，民众与官员及其僚属之间，百姓与士绅之间，等等，莫不如此。由于紧张常常刺激着变革，我们自然就会问：为什么在中国这种紧张没有导致显著变革？ 我认为，一个决定性的因素就是，所有这些群体，都在现行体制下获得了最大回报；唯一例外的是普通百姓。因此，尽管会有紧张，他们却没有兴趣去改变现状；于是我们就看到了社会和政治秩序中的稳定性和持续性。这种稳定性，只有在民众的不满激烈到足以升级为公开暴动的时候才会受到威胁。但只要他们的不满没有转化为有效的行动，现状就仍将维持下去。